55. Институт лоббизма. Лоббизм как инструмент политического pr

Лоббирование – это особая система и практика реализации интересов отдельных организаций и разнообразных групп общественности через целенаправленное влияние на законодательные и исполнительные органы государственной власти. Лоббисты выполняют функцию посредников между общественностью и органами государства. Они информируют последние об интересах отдельных групп граждан, о состоянии дел в тех или иных сферах жизни. Институт лоббизма выполняет функцию упорядочения плюрализма общественных интересов. Положительная работа института лоббизма обычно выгодна обществу в целом. Сравнивать групповые интересы, возможности и последствия разнообразных действий в пределах легитимных демократических «правил игры», способствовать отображению этих целей в политических решениях – значит, существенно дополнять сложную систему сдержек и противовесов. . Он позволяет участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам общественности, которые так или иначе лишены этой возможности. Лоббирование – это особая часть PR. Его задача – формирование и поддержание отношений с правительством, главным образом, посредством воздействия на законодательную и нормативную деятельность. Варианты «цивилизованного лоббирования»: персональные контакты с представителями власти, участие в заседаниях комитетов и комиссий, работа в экспертных группах, совещания предпринимателей с участием представителей власти, участие в общественных слушаниях законопроектов, воздействие через общественное мнение и СМИ, доклады, послания со стороны бизнеса к властным структурам.

Успех или неудача лоббистов напрямую зависят от мастерства их PR, в частности, от способности подавать в убедительной форме свои доводы чиновникам, широким массам граждан и клиентам. Лоббисты тратят значительно больше времени на получение информации из различных правительственных источников, чем на то, чтобы изложить государственным чиновникам свою собственную точку зрения. Эффективность стратегии, тактики и крепость позиций лоббистов находятся в сильной зависимости от мощности информационной базы. Лоббисты, отвечающие за связи организации со структурами государственной власти, главным образом, отслеживают и анализируют влияние, которое способны оказать обсуждаемые законопроекты на положение работодателя. Успех или поражение лоббистов во многом зависят от того, насколько последние владеют общими методами науки и искусства PR: способностью налаживать личные отношения с объектами влияния, подавать убедительную информацию как законодателям и государственным чиновникам, так и рядовым гражданам.

Лоббизм – производное от английского слова «лобби», означающего «закрытое помещение для прогулок, коридор, вестибюль, кулуары». Считается, что традиция лоббизма как специфического политического явления восходит ко времени президентства Улисса Гранта – прославленного генерала Гражданской войны в Америке. По вечерам этот президент со своей «командой» имел обыкновение «расслабляться» в холле одного из отелей Вашингтона. Там его министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали просьбы и давали обещания выполнить их. Особый политический оттенок термин приобрел в США в середине XIX в.

Существуют два противоположных подхода к сущности лоббизма: с одной стороны, он рассматривается как механизм посреднической деятельности между общественностью и государством; с другой - как механизм манипулирования действиями членов законодательной и исполнительной власти с целью продвижения интересов отдельных финансово-промышленных групп и корпораций. И в том и в другом случае лоббизм выступает неотъемлемой частью политической жизни государства.

Лоббизм в современных, цивилизованных формах – широко используемое легальное средство влияния снизу на аппарат государственной власти. Основная задача лоббирования – добиться того, чтобы в законодательных и нормативных актах государственной власти учитывались специфические интересы разных групп общественности и организаций, не противоречащие интересам общества. Это, собственно, и отражает классическое определение: лоббизм – особая система и практика реализации интересов отдельных организаций и разнообразных групп общественности путем целенаправленного влияния на законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Лоббизм как особая система практической реализации интересов отдельных организаций и разнообразных групп общественности путем целенаправленного влияния на законодательные и исполнительные органы государственной власти есть неотъемлемая составная часть политического процесса демократического общества. Он выступает легальной и юридически регламентированной формой проявления взаимоотношений между отдельными группами, лицами, партиями, является важным компонентом демократических механизмов учета и согласования интересов последних. Лоббизм есть средство обратной связи между законодательными органами и обществом или его отдельными сегментами.

Лоббирование осуществляют отдельные люди или организации, которых следует регистрировать и для которых должно создать соответствующее правовое поле.

Лоббизм выполняет функцию защиты и согласования разнообразных общественных интересов. Так как в ходе законотворческой деятельности приходится учитывать мнения и пристрастия разных людей и общественных объединений, которые могут быть диаметрально противоположными, необходима выработка способов и механизмов сопоставления точек зрения и определения приоритетов. Цивилизованное отношение к лоббизму и использование его потенций ни в коей мере не вредит обществу, но укрепляет его демократические основания. Искусственно загнанный в подполье, лоббизм, наоборот, существенно увеличивает возможности антиобщественных группировок.

Характеризуя столь специфическую сферу деятельности, Сэм Блэк писал: «Для любой организации значимость парламентских контактов в практической сфере применения PR зависит от конкретных ее интересов. Если находящийся в стадии разработки в парламенте законопроект необходим ей или, наоборот, неудобен, то он представляет для нее несомненный интерес. В подобных случаях наиболее разумным было бы обратиться за помощью к специалисту, который бы дал консультацию по вопросам парламентской процедуры. Поэтому для ускорения или, наоборот, противодействия процессу принятия решения парламентом в действие вступают лоббисты»[.

Сегодня многие PR-специалисты представляют своих клиентов, выступая в роли лоббистов перед законодательными органами федерального уровня. По сути, как отмечают исследователи, лоббирование является одной из наиболее бурно развивающихся специализаций в практике PR. Лоббисты пытаются оказывать влияние на законы и нормативы, в первую очередь путем информирования.

В США с 1946 г. функционирует федеральный закон о регламентации лоббистской деятельности. Согласно статьи 308 этого закона, любое лицо, которое за плату или по иным соображениям осуществляет лоббистскую деятельность, обязано зарегистрироваться в конгрессе и в письменной форме под присягой предоставить сведения о себе и о лице или организации, чьи интересы оно лоббирует, указать срок выполнения обязательств, источники финансирования, предъявить ежеквартальные финансовые отчеты.

В 1953 г. Верховный суд США уточнил действие этого закона. К лоббированию отнесли также оплаченные публикации в СМИ с целью поддержки законодательного акта или противодействия ему. Кроме того, Верховный суд определил, что лоббистской является деятельность, в ходе которой заинтересованное лицо встречается с членами конгресса.

Статус лоббистов постоянно уточняется. С 1989 г. высокопоставленным чиновникам и конгрессменам, вышедшим в отставку, запрещено заниматься лоббистской деятельностью в течение одного года. В документе, опубликованном Министерством финансов США в 1994 г., говорится, что человек, нанятый «следить» за ходом событий на федеральном уровне и уровне штатов – например, просматривать газеты и журналы – еще не занимается лоббистской деятельностью. Но как только он начинает вырезать и подшивать статьи для исследовательской работы с целью повлиять на законодательство – тут же превращается в лоббиста.

В 1995 г. конгресс США принял Закон о разглашении сведений, касающихся лоббирования. В нём были уточнены термины и понятия, употребляемые в практике лоббизма. Вот некоторые из них:

Лоббист – тот, кого нанял или принял на работу клиент, кто организовал несколько (более одного) контактов от имени этого клиента и потратил в течение шести месяцев не менее 20% своего времени на обслуживание клиента. Несмотря на столь глубокую проработку законодательной базы, регламентирующей этот вид деятельности, до сих пор многие рассматривают лоббирование как попытку манипулирования законодательными и исполнительными органами власти.

Кроме того, институт лоббизма выполняет функцию упорядочения плюрализма общественных интересов. Каждый человек, каждое общественное объединение преследуют свои специфические интересы. Соответственно – стремятся защитить их всеми доступными средствами с учетом юридических норм. Разумеется, в пределах определенного правового поля различные интересы сталкиваются между собой. Следовательно, необходимы механизмы сопоставления конфликтующих элементов и выработка приоритетов разрешения деструктива.

Методы лоббизма широко используются в современных цивилизованных странах. Сам он давно считается легальной формой влияния разнообразных кругов и групп общества на аппарат государственной власти, особенно на парламент, причем – влияния снизу. Основная задача демократического лоббирования – добиваться того, чтобы в законодательных и нормативных актах государственной власти учитывались специфические интересы разных групп общественности и их организаций – если, конечно, интересы эти не противоречат интересам общества в целом.

Функция лоббизма как особого политического явления основывается на праве каждого гражданина демократического общества направлять индивидуальные и коллективные обращения органам государственной власти и должностным лицам. По самой своей сущности лоббирование обеспечивает гласность политического процесса, делает его предсказуемым, расширяет круг участников политической жизни, ограничивает всесилие аппарата государственной власти. Оно становится инструментом функционирования плюралистической демократии. Инструмент этот раскрывает глаза законодателей и государственных служащих на те последствия, которые могут иметь законодательные акты и административные распоряжения, ими принимаемые.

Лоббизм до некоторой степени способен дополнять конституционную область демократического правления. Он позволяет участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам общественности, которые так или иначе лишены этой возможности. Положительная работа института лоббизма обычно выгодна обществу в целом. Сравнивать групповые интересы, возможности и последствия разнообразных действий в пределах легитимных демократических «правил игры», способствовать отображению этих целей в политических решениях – значит, существенно дополнять сложную систему сдержек и противовесов.

Приведенные соображения позволяют утверждать, что лоббирование – это особая часть Паблик рилейшнз. Его задача – формирование и поддержание отношений с правительством, главным образом, посредством воздействия на законодательную и нормативную деятельность. Лоббисты стремятся проникнуть во все правительственные структуры и потому хорошо понимают законодательный процесс, знают особенности функционирования государственных органов, поддерживают знакомства с отдельными законодателями и чиновниками.

Количество профессиональных лоббистов неуклонно растет. Так, в США с 1975 по 1999 гг. число зарегистрированных в сенате лоббистов увеличилось с 3 тысяч до 3,5 тыс. человек. Каждая третья крупная компания с ежегодной прибылью свыше 100 млн. долларов имеет собственный штат лоббистов на столичном уровне. В США ныне зарегистрировано более 14 тыс. физических и юридических лиц, представляющих интересы 12,5 тыс. национальных и международных предпринимательских организаций, отраслевых и ассоциированных профсоюзных объединений, различного рода общественных и других формирований. Аналитики этого процесса имеют все основания для следующего вывода: институт лоббизма развивается в связи с потребностью негосударственных организаций установить хорошие отношения с государственными учреждениями и чиновниками на федеральном уровне, равно как и на уровне отдельных штатов.

Лоббисты, отвечающие за связи организации со структурами государственной власти, главным образом, отслеживают и анализируют влияние, которое способны оказать обсуждаемые законопроекты на положение работодателя. Они, как правило, работают в главном столичном офисе и преследуют несколько общих целей. Успех или поражение лоббистов во многом зависят от того, насколько они владеют общими методами науки и искусства PR: способностью налаживать личные отношения с объектами влияния, подавать убедительную информацию как законодателям и государственным чиновникам, так и рядовым гражданам. Организация, заинтересованная в связях с органами государственной власти, с правительственными чиновниками, стремится нанять высококвалифицированных специалистов, перед которыми ставится задача воздействовать на законотворческий процесс.

Нередки случаи, когда опытные лоббисты переходят на государственную службу, а потом используют официальную должность для оказания поддержки бывшим клиентам. Случается и обратное: государственные служащие освобождают высокие кресла и становятся лоббистами. Так, Горвард Пастер, советник президента США Билла Клинтона, занял пост председателя «Хилл энд Ноултон» – одной из могущественнейших PR-фирм США. Не было ничего плохого в том, что Пастер перешел на новую, более высокооплачиваемую, должность. Но шум вокруг его назначения поднялся изрядный, лишний раз обнажив остроту проблемы взаимоотношений между профессиональными лоббистами и теми, кого они лоббируют.

На практике лоббирование должно сочетаться с PR-деятельностью, не связанной с государственными структурами. Изощренные технологии призваны мобилизовать тех граждан, которые придерживаются благоприятных для организации позиций, – их голоса должны быть услышаны законодателями и государственными чиновниками. Компьютеризированные списки почтовой рассылки, высокоскоростные принтеры и программное обеспечение для «индивидуализации» писем способны породить настоящий шквал телефонных звонков, писем, факсов и личных визитов со стороны граждан. Специализированные базы адресов электронной почты, группы новостей, форумы и лист-серверы в Интернете, «ударная» или широковещательная рассылка сообщений по факсу – еще более эффективные способы мобилизации граждан. Так что лоббирование с привлечением широких масс населения – составная часть многих скоординированных акций в области PR.

В российской политической жизни лоббизм прочно утвердился в роли полукриминальной деятельности. Все попытки принятия закона о лоббизме в Российской Федерации остаются пока безуспешными. Проекты такого закона существуют, но упорно торпедируются определенными силами (возможно, самими лоббистами).

По примеру иностранных государственных чиновников, после отставки нередко занимающихся лоббированием, и в России подобная деятельность также получила широкое распространение. Имея возможность от имени серьезных исследовательских организаций мелькать в коридорах власти, лоббисты решают конкретные вопросы тех или иных заказчиков. Прежде всего, такая работа ведется в исполнительных органах власти, в министерствах и правительстве РФ. Используются всевозможные центры политических и стратегических исследований, институты военных, экономических и финансовых проблем, возглавляемые бывшими чиновниками.

Более сложно в интеллектуальном плане заниматься лоббизмом в российском парламенте. Отдельные депутаты сами превратились в лоббистов и практически не скрывают этого. Многие крупные компании формируют и оплачивают специально созданные группы (юристов, политиков, экономистов), которые в течение длительного времени работают над теми или иными законами.

Особенно преуспели нефтяники, которые поняли, что лоббирование их интересов в парламенте и правительстве жизненно необходимо для них. Ниву лоббизма успешно освоили такие компании, как «ЛУКойл», ТНК, «Сибнефть». Одной из первых компаний, создавших и финансировавших лоббирующие группы, была компания ЮКОС.

В РАО «ЕЭС России» создан Департамент по связям с законодательными и исполнительными органами. В Министерстве по налогам и сборам введена должность советника по данным вопросам. Результаты особо не афишируются, но…

В современной России лоббисты выступают выразителями интересов значительных групп людей. Например, за нефтяным и газовым лобби стоит большинство жителей Севера России; за машиностроительным – работники крупнейших предприятий; за строительным – создатели жилых районов, транспортных магистралей; за рыбным – жители Дальнего Востока и Приморья… Так что нет смысла не замечать явления, которое реально существует и оказывает существенное влияние на нашу жизнь, пользуясь до сих пор «совковыми» стереотипами.