Раздел 2.

Конкретные способы выполнения основных задач ЮС в связи с осуществлением ПР.

ТЕМА: Работа ЮС по обеспечению законности.

Вопросы:

14. Обязанности ЮС по обеспечению законности.

15. Порядок (способы) организации исполнения НПА.

16. Порядок работы по укреплению законности.

Согласно Общему положению 1972 года первой основной задачей юристов является обеспечение законности в деятельности организаций. В развитие этого требования Общее положение и КС 1998 закрепляют ряд конкретных обязанностей юристов по обеспечению законности на фирме. Эти обязанности следующие:

1) проверка соответствия законодательству проектов приказов, инструкций и других документов правового характера;

2) принятие мер по изменению или отмене правовых актов, изданных с нарушением действующего законодательства;

3) обобщение и анализ результатов рассмотрения судебных и арбитражных дел, и подготовка предложений об устранении недостатков;

4) организация изучения должностными лицами нормативных актов, пропаганда действующего законодательства;

и ряд других.

Оценивая содержание этих обязанностей, следует сразу же отметить, что все они имеют контрольную и информационную направленность. Между тем, обеспечение законности – это, в основном, организационная проблема. Обеспечить законность означает, прежде всего, организовать исполнение законов соответствующими субъектами.

В 1981-1984 годах по инициативе ЦК Партии и Правительства СССР были проведены обследования причин неисполнения издаваемых в ходе реформ актов. Эти обследования проводились путем выезда на крупные предприятия. Они позволили сделать вывод, что новые законодательные акты не идут в жизнь, не исполняются, потому что в стране не выработана система и не отлажены приемы практического воплощения законов в повседневные действия людей. Таким образом, перетока нормативных положений в рабочий документ, документ первичного учета, в практические действия, - его не существует. И конечно же, невыполнение начинается с отсутствия организации исполнения пришедшего на предприятие нормативного акта. Считают, что само «завыполняется».

Примечательно, что правовые науки в этот период повально занимались изучением эффективности действия норм. Они занимались там, как сформулировать норму права, чтобы они эффективно действовали на людей. Основным результатом этих поисков был вывод, что для достижения эффективности нормы надо, чтобы «содержание нормы максимально соответствовала цели, для достижения которой норма принята». Кроме того, писалось множество работ по правовому механизму, который обеспечивает правовое регулирование.

Все эти искания были абсолютно бесплодными, поскольку ученые просто не понимали, что нелепо говорить о действии норм. Потому что действуют не нормы, а люди, которые исполняют нормы, либо не желают этого делать по разным причинам. Точно также ненаучно говорить о механизме правового регулирования, который оставляет за своими пределами человека, потому что субъектом социальной деятельности является, прежде всего, человек. Механизм правового регулирования без людей - это бессмыслица.

В отличие от ученых, у руководителей правовых органов, у аппарата Правительства вызрело понимание того, что без осуществления организационно-обеспечительных мер невозможно добиться исполнения издаваемых законодательных актов. С учетом этого вывода в СССР и в России в период с 1985 по 1990 год стали издаваться постановления Правительства, а это была основная форма правового регулирования в тот период, снабженные прилагаемой программой мероприятий по организации его исполнения. Министерство юстиции и Управление делами Правительства стали требовать от органов, вносящих проекты постановлений, приложения программ исполнения этих постановлений. В этом отношении очень важным и интересным постановлением является Постановление Совета Министров РСФСР от 21 августа 1985 года № 365 «О мерах по дальнейшему усилению роли правовой работы в укреплении государственной дисциплины и повышении эффективности общественного производства». Оно было снабжено программой мероприятий по исполнению соответствующих предписаний, направленных на его практическую реализацию. Развал СССР прервал это движение. Пришедшая к власти клика бездумно разрушила механизм преемственности, благодаря которому государство только и может существовать как цельный развивающийся механизм. И мы сейчас в полной мере пожинаем результаты их дел.

Однако определенные требования по организации исполнения законодательства все же удалось закрепить. Так, в статье 4 ФКЗ «О Правительстве РФ» предусмотрено, что Правительство организует исполнение федеральных законов и указов Президента, осуществляет систематический контроль за их исполнением, принимает меры по устранению нарушений. Причем эта обязанность предусмотрена в качестве первоочередной, главенствующей над всеми остальными его задачами. Сейчас Председатель Правительства даже не подозревает о наличии у его Правительства такой обязанности. Госдума на проводимых правительственных часах не разу не поинтересовалась, как организуется Правительством исполнение законов, принимаемых ею. Т.е. Правительство не ведет организационную работу. Тоже по инерции происходит в субъектах федерации.

Обязанности юристов в деле обеспечения законности сформулированы неполно и неточно. Эти обязанности, заложенные еще Лениным, который писал, что социализм – это, прежде всего, контроль, по совковой традиции ориентируют юриста на формальный контроль проверки соответствия документа закона и на разъяснительную работу (пропаганду). Это явно дефектный, неполноценный подход тридцатилетний опыт применения Общего положения о юридической службе показывает, что даже при надлежащем выполнении юристом обязанностей в том виде, в каком они закреплены в Общем положении, не позволяет добиться необходимого результата, а именно, соблюдения законности на предприятии, точного исполнения законов (и иных НПА) руководителями и персоналом фирмы. Отсюда вывод, что задача обеспечения законности требует осуществления дополнительных мер. Наряду с перечисленными в Общем положении юристами должны исполняться иные действия, использоваться другие приемы и способы работы. Хочу подчеркнуть, что перечисленные в Общем положении и КС обязанности должны выполняться, вместе с тем, обеспечение законности требует осуществления комплекса дополнительных мер организационного характера.

Как это выглядит на практике?

Прежде всего, общая работа по обеспечению законности должна быть разделена на 2 направления:

• организация исполнения новых, вновь изданных законодательных актов, относящихся к деятельности фирмы;

• работа по укреплению законности в целом.

Это – два, хотя и взаимосвязанных, но различных по методам и средствам, направления работ. Рассмотрим их конкретное содержание, содержание конкретных действий по обеспечению законности в деятельности вашей любимой, кормящей вас фирмы.

А.

В случае издания нормативного акта, требующего реализации в деятельности фирмы, ЮС совместно с другими подразделениями обязана осуществить комплекс действий. Самые необходимые среди них следующие:

• выделить в нормативном акте пункты и положения, непосредственно относящиеся к деятельности вашей фирмы;

• определить круг структурных подразделений и работников, в практической деятельности которых будут реализовываться новые правила;

• определить меры, необходимые для организации практического исполнения нормативного акта и составить программу организации его выполнения. Программа должна выглядеть не в виде призывов, пустых фраз и заклинаний типа «руководствоваться», «неуклонно выполнять», «строго соблюдать» - это все вздор. Она должна выглядеть по схеме: исполнитель – организационное действие – сроки – необходимый результат;

• закрепить вытекающие из нормативного акта новые обязанности персонала (т.е. распределить обязанности между сотрудниками) в приказе по фирме, а при постоянном и значимом характере таких обязанностей – включить их в положения об отделах и должностные инструкции соответствующих работников. Должностные инструкции должны состоять не из общих фраз, а из конкретных обязанностей;

• провести изучение совместно с исполнителями порядка действий и всего хода работы по новым требованиям. Речь идет не просто об изучении НПА, а о более сложном: об овладении способами работ согласно этим правилам. Нужно проигрывание и усвоение порядка работы по новым правилам. Одно дело – прочитать, другое – определить, как будем работать, как конкретно надо действовать по этим новым требованиям;

• необходимо внести изменения в используемые на фирме бланки учетной и деловой документации в соответствии с новыми требованиями. Если этого не сделать, то сами формы документов прежние, устаревшие, будут сдерживать, служить препятствием исполнения нового закона или правового акта;

• нужно внести изменения в используемые компьютерные программы, заказать изменения или заказать новые программы;

• выделить, предусмотреть выделение необходимых материально-технических ресурсов и денежных средств для проведения организационных мероприятий. Я прошу вас на всю жизнь запомнить, что внедрение законов, вносящих изменения в сложившийся порядок действий обычно является весьма дорогостоящим делом. Только глупцы и депутаты считают, что исполнение законов происходит само по себе. Чтобы тот или иной закон начал, по сакраментальному выражению, действовать во времени и пространстве, порою надо, чтобы у многих сотен людей спина была мокрая. Причем, у властей, когда речь доходит до дела, понимание данного обстоятельства сразу вызревает. Возьмем, например, тот указ 1400 о разгоне Верховного совета, для того, чтобы этот указ заработал, каждому командиру танка и самоходного орудия дали по 500 тысяч рублей и пушки начали стрелять по избранному народом парламенту как в Чили.

• необходимо налаживание взаимодействия между соисполнителями, т.е. подразделениями и работниками, участвующими в исполнении и обеспечение согласованности, координированности их действий по выполнению нового закона;

• нужно установление системы контроля за исполнением, во-первых, организационных мер и, во-вторых, самих новых правил. Контроль, как видите, должен предусматриваться не в начале дела, а в конце, как одна из конечных мер. Контроль должен возлагаться не на руководителя. Это дурной порядок, когда пишут в приказе генеральный директор, что «контроль возлагаю на себя». Это обычно кончается ничем. Он должен возлагаться на конкретных должностных лиц, с установлением обязанности систематически, ежемесячно или в иные сроки, докладывать руководству об исполнении;

• требуется регулярное изучение хода выполнения нового НПА и принятие дополнительных мер по улучшению порядка исполнения.

Практику организационных мер следует начинать с важнейших актов, напрямую относящихся к деятельности фирмы. Здесь не нужна суета, не надо бросаться исполнять сразу все законы, многие может и не надо вообще исполнять. Целесообразно начинать с небольших, простейших актов, поскольку на них можно успешнее каждому для себя выработать опыт внедрения. Обучаться организации исполнения законов должен каждый из вас, кто не умеет этого делать, тот не годится в корпоративные юристы, да и вообще в юристы.

Вот, уважаемые господа, мы с вами прозанимались всего лишь месяц, но уже получили небывалую прежде возможность компетентно судить о том, кого считать выдающимся юристом в наше время, на кого может равняться и брать пример все юридическое сообщество. Век назад это были прогрессивные адвокаты, обладавшие ораторскими способностями и проводившие либеральные взгляды. Имена Арсеньева, Урусова, Кони, Плевако безусловно заслуживают уважения и почтения. Но за прошедшее столетие кардинально изменилось положение и задачи юриста. И сейчас вызывают смех попытки некоторых адвокатишек выглядеть авангардом юридического сословия. Они для рекламы мельтешат на экране, покупая телевизионное время, однако все эти адвокат адвокатычи – это полная шваль. У них за душой нет ничего полезного для общества, а способность увести из-под уголовной ответственности гангстера или финансового ворюгу, причем наверняка за взятки, - это я не считаю значимым дела. Социально ценным, государственно-значимым юристом мы должны признавать такого, который способен наладить исполнение законов на предприятии, в торговой фирме, в банке, или в масштабах региона. Потому что методы организации исполнения закона в масштабах региона – они производны от того, о чем вам я рассказываю.

Б.

Меры по укреплению законности в деятельности организации. Ее характерными чертами, отличающими от мер первой группы, являются:

• планомерность, это регулярно осуществляемая, планируемая работа, а не действия по поводу появившегося нового акта;

• основанность на анализе состояния законности на фирме в целом или в отдельных подразделениях;

• направленность на создание условий для надлежащего исполнения НПА и устранения причин, допускаемых нарушением законности.

По своей значимости это второе направление не менее важно, чем первое. Замечу, что Общее положение не идет столь глубоко и не замечает указанных направлений и способов работ, хотя это главные аспекты обеспечения законности. Ряд обязанностей, связанных с обеспечением законности, закреплен в Общем положении и КС 1998. Таковы, в частности:

• осуществление контроля за законностью актов руководителей структурных подразделений и подчиненных организаций;

• обобщение и анализ рассмотрения судебно-арбитражных дел.

Уже в процессе выполнения этих обязанностей выявляются нарушения и недостатки в исполнении НПА. И такая информация о недостатках и нарушениях должна служить основанием для разработки и планового осуществления мер по укреплению законности на фирме. Таким образом, проверочные, аналитические, контрольные мероприятия должны перетекать в организационные меры. Мало того, что ты проконтролировал – это не лает прибавления законности. Надо на этой основе разработать и осуществить меры организационные.

Как необходимый дополнительный участок данной работы следует рассматривать информацию должностных лиц о законодательстве и пропаганде законодательства. При проведении занятий важны:

• актуальность тематики лекций, ее связь с деятельностью фирмы;

• подбор высококвалифицированных лекторов, способных дать полезную для работников информацию и ответить на конкретные вопросы.

Эта работа выглядит просто, но является трудоемкой и достаточно сложной: надо подыскивать дельных лекторов, договариваться с ними о прочтении лекций, привозить и отвозить их, хорошо оплачивать лекцию из директорского фонда, налаживать знакомства для будущих консультаций. Но главное – сгонять сотрудников, объяснять им, что полезно же. На западе, между прочим, пренебрежение планируемыми фирмой мерами по повышению квалификации рассматривается как одно из оснований для первоочередного увольнения работников. Вот так бы у нас давно пора. Здесь не нужна суета. Одной дельной лекции раз в 2-4 месяца вполне достаточно, лишь бы была польза.

Нельзя сбрасывать со счета наглядную пропаганду, на фирме хорошими юристами ведется стенд с правовой информацией. Здесь также нужно учитывать опыт, потому что имеется немало хитростей. Такой стенд следует вывешивать не в темных закоулках, что бывает порою, а в местах скопления и остановки людей: ближе к кассе, где выдают зарплату; у лифта, где приходится ждать и можно поглядеть в свободную минуту; у мест курения. Стенд должен быть хорошо освещен. В нем следует сочетать информацию, относящуюся к производственной, предпринимательской деятельности, и правовую информацию, касающуюся личной жизни сотрудников: это информация о жилищном, пенсионном, налоговом законодательстве, о наследовании и другие вопросы, затрагивающие людей. Глядя на это человек, обычно, как правило, прочитывает то, что еще там написано для работы фирмы.

Ведение работы по обеспечению законности требует перестройки самой юридической службы. В современных условиях корпоративному юристу необходимо формировать в себе чувство долга и перед фирмой, а, по большому счету, и перед обществом, за укрепление законности в хозяйственной деятельности. Это выражается в необходимости заставлять самого себя вести данную работу, ибо никто другой вас не заставит, поскольку не понимает, что вы обязаны и можете делать в этом направлении. Следует планировать, хотя бы лично для себя в виде личного плана работу по укреплению законности.

План – это хороший инструмент улучшения работы, оправдавший себя в многовековой практике. Он и обязывает исполнителя, и облегчает дело, распределяя его во времени. При планировании следует исходить из реальных проблем и затруднений в работе фирмы, делать не все что там написано в многочисленных СЗ, а, прежде всего то, что позволяет предупредить ущерб от возможных нарушений и неправильных действий, и повысить получаемую прибыль. Важно четко определять первоочередные и последующие виды работ с тем, чтобы выполнение первых облегчало осуществление других. Здесь, как и в любом деле, следует избегать формализма, творчески добиваться результата. А результат – это научение персонала действовать по правилам, выработка у персонала привычки к этому, умение не допускать, избегать нарушений.

То, о чем я вам рассказываю, может показаться утопией, несбыточной мечтой в сегодняшней России. Однако прошу учитывать, что все, о чем я вам рассказываю, - это не теоретические изыскания, а по крупицам собиравшийся практический опыт. С развалом СССР и прекращением руководства ПР творчески и ответственно работающих корпоративных юристов стало меньше. Юристов стало больше, а работающих творчески, ответственно – меньше. Но учить то как работать эффективно, работать на результат, я вас обязан, пусть даже на единичных примерах. Но подчеркиваю, если человек учит не лучшему, а худшему, то он не учитель. Я готовлю вас к сложной работе гораздо более высокого уровня, чем принято в обиходе юридическом, но и к более результативной работе. Учтите, что более высокая подготовленность юристов, умение работать результативнее других – это сейчас, в условиях насыщенности рынка, основной фактор удачной карьеры, жизненного успеха или поражения.

Чтобы беспрепятственно вести работу по укреплению законности ЮС требуется привлечь на свою сторону руководство фирмы и опираться на его поддержку и властные полномочия. Для получения такой поддержки целесообразно при внесении предложений о правовых мерах прибегать к следующим доводам:

• доводы о предупреждении возможных значительных убытков вследствие несоблюдения законодательства. Это, как вы понимаете, актуальный, ощутимый момент;

• доводы о предупреждении возможного применения мер материальной, административной и даже уголовной ответственности в отношении руководства фирмы за допускаемые нарушения. Сейчас административным и уголовным кодексом предусмотрены репрессивные меры за многочисленные нарушения. Забота о руководстве фирмы воспринимается как хороший довод в пользу работы по правилам. А ссылка на то, что нарушения подставляют руководителя под ответственность позволяет одергивать лиц, не желающих изменить порядок работы в соответствии с требованиями закона;

• следует постоянно апеллировать к мотиву повышения прибыли при работе в режиме законности, объяснять, что нарушения обходятся фирме многократ дороже, чем работа по правилам. Концепция «разумного эгоизма» Н.Г. Чернышевского. Если человеку объяснить его пользу, то он не будет совершать правонарушения. Надо добиваться работы по правилам, так как нарушения совершат работники, а убытки понесет хозяин фирмы;

Такого рода доводы хорошо воспринимаются и позволяют изменить отношение к инициативам юриста.

В деле обеспечения законности фирмам, предпринимателям, ЮС, конечно же призваны помогать государственные органы, прежде всего Правительство, Минюст и судебные органы. Но они отстранились от этого. В стране отсутствует система организационного воздействия на хозяйствующих и иных субъектов по соблюдению законодательства. Оказались утрачены механизмы помощи, координации и контроля в данной работе. Без возобновления деятельности госструктур сами предприятия в автономном режиме не смогут обеспечить повышение законности в стране. Обеспечение законности должно рассматриваться как постоянная функция государства. Это актуальнейшая, острейшая проблема в стране, лидирующей по числу правонарушений.

Вопросы к зачету:

1. Обязанности ЮС по обеспечению законности.

2. Порядок организации исполнения нормативных актов.

3. Способы работы по укреплению законности.