1.3 Организация управления туристской отраслью

Существуют три теоретические модели управленческого взаимодействий в рамках оказания туристских услуг:

1. Односторонне направленная модель, характеризующаяся воздействием одного из субъектов туристской отрасли (потребитель услуг, орган государственной власти, субъект туристской деятельности) на других, в целях удовлетворения своих интересов;

2. Двусторонне направленная асимметричная модель, характеризующаяся взаимодействием двух акторов для достижения общих целей с учетом интересов друг друга при отсутствии согласования интересов со стороны третьего;

3. Двусторонне направленная симметричная модель, характеризующаяся взаимодействием указанных субъектов туристской отрасли в процессе достижения общих целей с учетом интересов друг друга.

Выявленные особенности управления в туристской отрасли указывают, что в туризме имеет смысл двусторонне направленная симметричная модель, обусловленная пониманием значимости и необходимого доминирования компенсационных связей в силу взаимозависимости субъектов. На практике же преобладает разнонаправленность действий и стихийность управления, результатом чего становятся банкротства предприятий, их неспособность противостоять кризисным явлениям и форс-мажорным ситуациям, что влечет за собой незащищенность потребителей услуг и нарушения законодательства в отношении защиты их прав.

Из теоретических моделей на практике в большей или меньшей степени встречаются три модели управления.

Первая модель предполагает отсутствие центрального государственного администрирования, все вопросы решаются на местах на основе принципов рыночной "самоорганизации", т.е. решения относительно развития отрасли принимаются на основании интуитивности, не реализуется единая концепция развития национального туризма, вследствие чего сфера туризма развивается стихийно и бессистемно. Модель саморегуляции была избрана США в 1997 г., однако в настоящее время США пересмотрели принципы государственного регулирования туристской сферы, признавая, что туризм - значимый компонент национальной экономики, и он может успешно развиваться только при существенной поддержке со стороны государства.

Вторая модель предусматривает наличие сильного и авторитетного министерства, контролирующего деятельность отрасли на основе принципов партнерства государства и туристского рынка. Данная модель ("партнерская") предполагает признание сферы туризма значимым сектором национального хозяйства, обеспечивает существенную государственную поддержку высоких темпов роста национального туристского производства.

Центральная государственная туристская администрация активно взаимодействует с местными властями и частным бизнесом. Еще одна существенная составляющая такой модели - четкое разделение органов государственного турадминистрирования на две ветви. Одна ветвь занимается глобальными вопросами государственного управления: нормативно-правовой базой для отрасли, обработкой статистической информации, координацией деятельности регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне. Вторая ветвь - маркетинговая. В ее компетенцию включено все, что необходимо для создания образа страны за границей: участие в выставках, управление туристскими представительствами за рубежом. Для реализации партнерской модели требуются определенные условия: большие финансовые вложения в индустрию туризма, инвестирование в туристскую инфраструктуру. Основной целью такого взаимодействия является уменьшение роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и снижение государственных расходов за счет привлечения финансовых ресурсов (инвестиций) из частного бизнеса. Кроме туристских администраций и национальных туристских организаций, как правило, включающих в себя представительства за рубежом, на процессы регулирования туристского бизнеса существенное влияние оказывают многочисленные отраслевые ассоциации. Партнерская модель на протяжении многих лет является затратной, но эффективной, реализуется в таких государствах, как Испания, Италия, Франция.

Третья модель организации управления туристским комплексом - "административная модель" - представляет собой включение задач управления на уровне центральных органов исполнительной власти в компетенцию какого-либо многоотраслевого министерства. Данная модель предполагает признание туристского сектора в качестве приоритетной отрасли национальной экономики. При реализации этой модели очень важно выбрать эффективные схемы взаимодействия федеральных и местных органов власти. По вертикали складывается цепочка ответственности за выполнение мероприятий в рамках федеральных программ развития туризма. В данном случае преобладают административные рычаги макроэкономического регулирования, а именно законы, федеральные программы развития туризма, лицензирование, сертификация и другие механизмы правовой регламентации туристского бизнеса. Важная роль отводится и экономическим инструментам: льготное налогообложение, государственные кредиты и прочее. Административная модель распространена в ряде стран с высокой туристской посещаемостью - Турции, Египте, Тунисе, Китае.

Практика мирового туризма подтверждает, что ни одна страна не в состоянии обеспечить успешное развитие туризма без активного и постоянного сотрудничества между разработчиками правовых актов и практиками туристского бизнеса. Подготовка нормативных актов по развитию и регулированию туристской деятельности, осуществляемая без предварительного научного анализа, также не является оптимальной.

В современных условиях, учитывая сокращение туристских прибытий в Россию на протяжении последних лет и недостаточную развитость национального туристского рынка, осмысленное вмешательство государства в туристский бизнес является, на наш взгляд, необходимым рычагом повышения эффективности функционирования отрасли. По масштабам международного туризма, федеральному устройству и способу организации туристской отрасли для России наиболее приемлема третья модель управления. В то же время следует учитывать, что взаимодействие органов власти, частного сектора и ассоциаций - представителей туристского бизнеса не достигло европейских масштабов ни по вопросам государственного управления, ни в сфере маркетинга.

Туристская отрасль стала одной из первых, ощутивших на себе последствия мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. В то же время кризис обнажил преобладание ситуационной модели управления, несогласованность действий участников управления и слабость планирования, а также необходимость согласованного регулирования отрасли всеми субъектами управления, так как большая часть туристского рынка потерпела значительные убытки в результате сложившейся ситуации. В таких условиях стабильность функционирования отрасли могла быть обеспечена только при условии выстраивания модели социального партнерства между всеми субъектами управления в сфере туристских услуг - органами государственной власти, представителями туристских организаций, их ассоциациями и потребителями услуг.

В российской туристской индустрии большинству компаний пока не свойственен системный технологичный подход к управлению брендом - все больше характерны стихийные процессы, направленные на закрепление фирмы на рынке, в связи с чем современная ситуация, сложившаяся в туристской отрасли, требует разработки приемов и способов управленческих воздействий, адекватных новым реалиям.

Нормативно-правовой базой государственного управления в туристской сфере являются:

Конституция Российской Федерации, которая определяет Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7);

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", устанавливающий, что Правительство Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по развитию туризма (статья 16);

Федеральный закон №132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", определяющий принципы, цели и приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности (статьи 3 и 4);

Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 №1663-р "Об утверждении основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации";

Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 №1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года").

На рис.1.3.1 и 1.3.2 представлены блок-схемы управления туристской отрасли в Российской Федерации и в субъекте Федерации.

Рис.1.3.1. Структура управления туризмом в России

Рис.1.3.2. Управление туризмом и индустрией гостеприимства в субъекте Федерации

Одними из оптимальных способов политико-правового воздействия, связанного с долгосрочным социально-экономическим развитием Российской Федерации, являются программно-установочные, к которым относятся целевые программы, тематические планы, концепции, а также стратегии развития отраслей экономики и сфер жизнедеятельности нашей страны.

Только в 2008-2010 гг. Правительством Российской Федерации были утверждены такие важные документы, как Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2010 №2205-р "О Стратегии развития морской деятельности в РФ до 2030 года", Распоряжение Правительства РФ от 03.09.2010 №1458-р "Об утверждении Стратегии деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата) (вместе с "Планом мероприятий первого этапа (2010-2012 годы) реализации Стратегии деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата)", Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 №1039-р "Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года", Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 №1734-р "О Транспортной стратегии Российской Федерации" и ряд других.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 24.11.1996 №132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о туристской деятельности) среди основных направлений государственного регулирования туристской деятельности выделяются такие, как определение приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации и разработка и реализация федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма.

В связи с этим в настоящее время является актуальной подготовка новой Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Стратегия туризма 2020). Стратегия должна стать логическим продолжением ранее принятых отраслевых документов с учетом современных мировых тенденции в сфере туризма и текущего этапа развития российской туристской индустрии.

Так, с 2002 по 2005 гг. в России реализовывалась Концепция развития туризма, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 года №954-р. С 2008 г. по 2010 г. началась реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 г. (утв. Приказом Ростуризма от 06.05.2008 №51 "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года" и подготовлена во исполнение протокольного решения заседания Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2008 г. № 13 и поручения Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. №СН-П44-2812).

В настоящий момент принята новая целевая программа "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации" (Распоряжение Правительства РФ от 19.07.2010 №1230-р "Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)".

Стратегия туризма 2020 также может быть эффективным инструментом объединения усилий государства и предпринимательского сообщества для решения перспективных экономических задач и достижения крупных социально значимых результатов.

Стратегия туризма 2020 подготовлена с учетом стратегической цели Российской Федерации - достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.

С целью увеличения международных туристских прибытий мировая туристская общественность в лице Всемирной туристской организации (ЮНВТО) также сформулировала долгосрочные и краткосрочные задачи и приоритеты, стоящие перед странами в сфере туризма. Так, в долгосрочной перспективе необходимо:

- повышение общей ответственности и роли координации со стороны правительств

- стран, делающих ставку на развитие туризма;

- обеспечение мер безопасности и своевременного обеспечения туристов необходимой

- информацией; повышение роли государственной политики в сфере туризма; усиление роли государственно-частных партнерств;

- необходимость государственных вложений в развитие туризма, прежде всего в продвижение туристского продукта и развитие туристской инфраструктуры.